Sentenza n. 8146/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso un incidente di esecuzione, inizialmente formulato come reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., per ottenere l'esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 4839/2022, già oggetto di una precedente sentenza di ottemperanza n. 1801/2023. La sentenza ottemperanda imponeva al Ministero una valutazione concreta e comparativa dei titoli, dei percorsi formativi e delle esperienze professionali, anche ai fini di un riconoscimento parziale. La ricorrente contestava il nuovo diniego ministeriale, lamentando anzitutto la violazione della competenza funzionale dopo la nomina e l'insediamento del commissario ad acta; deduceva inoltre che il Ministero avesse violato o eluso il giudicato, avendo negato il riconoscimento sulla base della mancanza di efficacia abilitante del titolo in Bulgaria e dell'assenza del certificato NACID, senza comparare in concreto la documentazione formativa prodotta. Contestava anche il richiamo alla sopravvenuta sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025 relativa a titoli spagnoli rilasciati da istituti privati non riconosciuti. Chiedeva la sospensione del diniego e la tutela esecutiva del giudicato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riqualificato il reclamo, formalmente irrituale perché rivolto contro un atto ministeriale e non contro un atto del commissario ad acta, come incidente di esecuzione ai sensi dell'art. 32 c.p.a., esaminandolo nel merito senza dichiararlo inammissibile. Ha respinto i primi due motivi sulla competenza: la nomina e l'insediamento del commissario non spogliano automaticamente l'amministrazione del potere di provvedere; l'atto ministeriale resta impugnabile per vizi propri e, nel caso concreto, per violazione o elusione del giudicato. Ha accolto le restanti censure: il Ministero non ha effettuato la comparazione concreta prescritta dalle sentenze n. 4839/2022 e n. 1801/2023, limitandosi a richiamare la mancanza di efficacia abilitante del titolo in Bulgaria e l'assenza del certificato NACID. La documentazione trasmessa consentiva invece la valutazione complessiva del percorso formativo; la decisione della CGUE del 2025 riguardava una fattispecie diversa, relativa a titoli spagnoli rilasciati da istituti privati non riconosciuti. Il diniego e gli atti conseguenti sono stati dichiarati nulli per violazione del giudicato. Il Ministero deve rideterminarsi sull'istanza entro 60 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione, verificando concretamente contenuti e modalità delle ore di formazione, materie e istituti studiati, modalità di svolgimento degli studi e delle prove finali. Rimane riservata al Ministero la valutazione di autenticità e genuinità della documentazione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Non è revocabile in dubbio che detto reclamo sia irrituale, posto che la summenzionata disposizione processuale prevede il rimedio del reclamo soltanto per gli atti del Commissario e non anche per quelli dell’Amministrazione risultata soccombente nel giudizio di ottemperanza.

  Il reclamo previsto dall'art. 114, comma 6, c.p.a. è esperibile contro gli atti del commissario ad acta, non contro gli atti dell'amministrazione soccombente; l'irritualità della forma non impedisce però la riqualificazione dell'azione secondo il suo contenuto sostanziale.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Da un punto di vista sostanziale il reclamo proposto dall’odierno ricorrente non può che essere qualificato alla stregua di un incidente di esecuzione proposto a valle del giudicato e della successiva sentenza di ottemperanza.

  Il giudice amministrativo qualifica l'azione in base ai suoi elementi sostanziali e può ricondurre un reclamo irrituale a incidente di esecuzione, se il contenuto e il contesto processuale ne rivelano tale natura.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  L’ordinanza collegiale n. 1685 del 7 maggio 2026 accoglieva l’istanza cautelare ai fini della sollecita fissazione della udienza di discussione ex art. 55, comma 10, c.p.a.

  La disposizione è richiamata quale base per la sollecita fissazione dell'udienza di discussione dopo l'accoglimento dell'istanza cautelare; non è oggetto di ulteriore interpretazione nel merito.

• art. 45 TFUE

  Le Autorità nazionali sono quindi tenute a valutare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività di cui trattasi.

  Nel rispetto della libera circolazione dei lavoratori, l'autorità deve confrontare concretamente diplomi, qualifiche ed esperienza acquisiti, anche in Stati membri diversi, con i requisiti nazionali e valutare se essi soddisfino in tutto o in parte le condizioni per l'accesso alla professione.

• art. 49 TFUE

  Le Autorità nazionali sono quindi tenute a valutare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività di cui trattasi.

  La libertà di stabilimento impone una valutazione individuale e comparativa delle qualifiche e dell'esperienza professionale, anche ai fini di un riconoscimento parziale, anziché un diniego fondato soltanto sulla mancata corrispondenza formale del titolo.

• art. 3, paragrafo 1, lettera a), direttiva 2013/55/UE

  per “professione regolamentata” si intende un’attività o un insieme di attività professionali, l’accesso alle quali e il cui esercizio, o una delle cui modalità di esercizio, sono subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali

  La nozione di professione regolamentata rilevante ai fini del riconoscimento è quella definita dal diritto dell'Unione e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, non una diversa nozione elaborata dall'autorità nazionale bulgara.

• art. 13 direttiva 2013/55/UE

  In particolare, ai sensi del cit. art. 13, se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11 della medesima direttiva, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio;

  Quando l'accesso a una professione regolamentata è subordinato a qualifiche, lo Stato ospitante deve consentire l'accesso alle stesse condizioni previste per i propri cittadini ai richiedenti titolari dei certificati o titoli formativi previsti dalla direttiva.

• art. 11 direttiva 2013/55/UE

  In particolare, ai sensi del cit. art. 13, se, in uno Stato membro ospitante, l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di determinate qualifiche professionali, l’autorità competente di tale Stato membro permette l’accesso alla professione e ne consente l’esercizio, alle stesse condizioni previste per i suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell’attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’articolo 11 della medesima direttiva, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio;

  L'art. 11 individua gli attestati e i titoli formativi che possono fondare, nei termini indicati dalla direttiva, l'accesso alla professione regolamentata nello Stato ospitante.

Massime di principio

• La forma processuale erroneamente attribuita a un atto non ne determina l'inammissibilità quando il giudice può riconoscere, sulla base degli elementi sostanziali, la corretta natura dell'azione e riqualificarla nel giudizio già pendente.
• La nomina e l'insediamento del commissario ad acta non spogliano automaticamente l'amministrazione del potere di provvedere; l'atto adottato dall'amministrazione resta impugnabile per i suoi vizi propri e, se incompatibile con il giudicato, per violazione o elusione dello stesso.
• Quando il giudicato impone una comparazione concreta di titoli e percorsi formativi esteri, l'amministrazione non può eludere tale obbligo limitandosi a rilevare che il titolo non abilita nel Paese d'origine o che manca una specifica certificazione, se la documentazione disponibile consente la valutazione complessiva prescritta.
• Nel riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in un altro Stato membro, l'autorità nazionale deve valutare individualmente diplomi, contenuti e durata della formazione, qualifiche ed esperienza professionale, verificando se soddisfino anche solo parzialmente i requisiti nazionali; la valutazione deve essere effettiva e non può essere sostituita da un diniego basato su una diversa fattispecie o su un automatismo formale.
• Il giudicato può vincolare l'amministrazione quanto all'obbligo e ai criteri della comparazione, lasciando tuttavia alla stessa la valutazione di merito riservata, compresa la verifica dell'autenticità e genuinità della documentazione formativa.

Come è indicizzato