Provvedimento AGCM AS2199 del 22/10/2026

Affidamento in house del servizio idrico nel Medio Valdarno

Con segnalazione del 22 ottobre 2026, adottata ai sensi dell’art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, l’AGCM formula osservazioni sulla deliberazione dell’Assemblea dell’Autorità Idrica Toscana (AIT) n. 12 del 28 aprile 2026. La deliberazione sceglie l’affidamento in house a Publiacqua del servizio idrico integrato nel sub-ambito della Conferenza territoriale n. 3, Medio Valdarno, per il periodo 2027-2056.

Contesto e successione delle scelte gestionali

Il sub-ambito comprende 46 Comuni. Il servizio è attualmente gestito da Publiacqua, società mista, in proroga tecnica fino al 31 dicembre 2026. Il capitale di Publiacqua è detenuto direttamente da 13 Comuni, per circa il 2,4%, da Plures, per il 57,6%, e dal socio privato Acque Blu Fiorentine (ABF), per il 40%. Altri 42 Comuni del sub-ambito partecipano indirettamente attraverso Plures; nella compagine di quest’ultima figurano anche 21 Comuni esterni al sub-ambito, definiti soci non affidanti.

Con deliberazione n. 13 del 24 luglio 2023, l’AIT aveva confermato per il periodo 2025-2054 il modello della società mista pubblico-privata, sulla base della relazione prevista dall’art. 14 del d.lgs. 201/2022. Dopo che nell’ottobre 2024 i soci di Plures hanno abbandonato il progetto di quotazione, l’AIT ha modificato il proprio indirizzo. La deliberazione n. 12 del 28 aprile 2026 ha scelto l’in house a Publiacqua per trent’anni, dal 2027 al 2056.

Ruolo di Plures e valutazione economica

L’assetto prospettato è un modello in house ibrido: alcuni Comuni parteciperebbero direttamente a Publiacqua, mentre la maggior parte lo farebbe indirettamente, attraverso Plures. Quest’ultima dovrebbe acquistare per circa 122 milioni di euro la partecipazione del 40% attualmente detenuta da ABF e fornire un apporto finanziario rilevante all’operazione.

La centralità finanziaria di Plures era presente anche nell’ipotesi di società mista del 2023. La relativa relazione indicava un contributo economico della holding di almeno circa 107 milioni di euro, composto da 99 milioni di capitale e 7,6 milioni di interessi, e contemplava finanziamenti a condizioni più favorevoli di quelle di mercato. La Relazione in house del 2026 attribuisce ai benefici economici dell’operazione un peso tale da ribaltare la precedente valutazione comparativa, ma, secondo l’AGCM, non documenta in modo sufficiente la convenienza rispetto alle alternative.

In particolare, la relazione del 2026 non svolge una comparazione puntuale degli aspetti finanziari connessi alle risorse necessarie per gli investimenti e al rimborso del valore residuo della concessione in scadenza. Non stima inoltre le risorse pubbliche complessivamente coinvolte dal payout, ossia dalla distribuzione di dividendi al socio privato nell’ipotesi di società mista. L’Autorità considera pertanto generiche e incomplete le valutazioni comparative della relazione redatta ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022.

Requisiti normativi dell’affidamento in house

Richiamando la direttiva 2014/23/UE e gli artt. 2 e 16 del d.lgs. 175/2016 (TUSPP), l’AGCM ricorda che l’affidamento diretto presuppone capitale interamente pubblico, controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e svolgimento di oltre l’80% del fatturato in compiti affidati dagli enti pubblici soci. Il controllo analogo richiede un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative. La normativa ammette anche il controllo analogo a cascata, esercitato tramite una persona giuridica intermedia a sua volta sottoposta al controllo dell’amministrazione aggiudicatrice.

L’Autorità sottolinea che l’esenzione dalla gara non deve tradursi nell’elusione delle garanzie concorrenziali. In una struttura a cascata, i requisiti dell’in house devono essere verificati anche per la società intermedia, altrimenti questa potrebbe essere utilizzata per accogliere capitali privati o generare ricavi rilevanti da attività svolte sul mercato. L’AGCM richiama, tra l’altro, la sentenza del Consiglio di Stato n. 6459 del 16 novembre 2018, relativa a un affidamento a cascata, e la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa C-692/23 del 15 gennaio 2026, sui possibili vantaggi indiretti per le società appartenenti a un gruppo, inclusi sussidi incrociati, economie di scala o di scopo e ricadute sulla stabilità finanziaria o sulla reputazione commerciale.

Controllo analogo e partecipazioni dei soci non affidanti

Secondo le informazioni fornite dall’AIT il capitale di Publiacqua diverrà interamente pubblico dopo l’acquisto da parte di Plures della quota di ABF. Per il controllo analogo, l’AIT prevede un accordo di cooperazione tra i Comuni del Medio Valdarno, l’istituzione di un’Assemblea intercomunale di coordinamento operante attraverso l’AIT e modifiche agli statuti di Publiacqua e Plures, così da recepire gli indirizzi degli enti soci e disciplinare il controllo anche in forma indiretta.

L’AGCM ritiene tuttavia generica la definizione delle modalità di esercizio del controllo congiunto. La loro adeguatezza potrà essere verificata soltanto dopo l’istituzione dell’Assemblea, la definizione dell’accordo di cooperazione e l’adozione delle necessarie modifiche statutarie. Dovrà inoltre essere scongiurata qualsiasi influenza determinante sulla governance di Publiacqua da parte dei Comuni soci di Plures che non affidano il servizio nel Medio Valdarno. La compresenza di soci affidanti e non affidanti è astrattamente possibile se i primi esercitano effettivamente il controllo congiunto; resta però da verificare la compatibilità delle partecipazioni dei soci non affidanti con l’art. 4, comma 2, del TUSPP.

Attività prevalente e ricavi del gruppo Plures

L’AIT ha sostenuto che Publiacqua soddisferà il requisito dell’attività prevalente perché opererà nella gestione del servizio idrico per i soci, mentre per Plures sarebbero adottati meccanismi di unbundling contabile e finanziario. L’Autorità non condivide questa valutazione: le società intermedie nei modelli a cascata sono anch’esse soggette ai requisiti in house, e la separazione contabile o finanziaria richiesta dalla regolazione di settore non sostituisce il rispetto della soglia dell’attività prevalente.

L’AIT ha dichiarato di non disporre delle informazioni necessarie per verificare la quota dei ricavi di Plures derivante da attività non affidate dagli enti soci. L’AGCM ha quindi considerato il bilancio consolidato del gruppo al 31 dicembre 2025, ritenendo rilevanti anche le attività delle società appartenenti al gruppo. Plures ha registrato ricavi consolidati complessivi pari a 2,2 miliardi di euro: circa 0,7 miliardi (30%) nei servizi ambientali, 0,5 miliardi (22%) nei servizi idrici, circa 1 miliardo (43%) nel mercato dell’energia e 0,2 miliardi (4%) nella distribuzione del gas naturale. I risultati del 2024 sono indicati come analoghi.

Il bilancio descrive il gruppo come operante nei settori ambiente, energia e ciclo idrico, con circa 30 società controllate e collegate. I ricavi energetici comprendono vendita all’ingrosso e al dettaglio di gas ed energia elettrica, oltre ad attività di trading. Questi elementi, secondo l’AGCM, suggeriscono che oltre il 40% dei ricavi del gruppo derivi da attività a mercato, una quota apparentemente incompatibile con il limite del 20% di attività non prevalente. L’Autorità considera quindi non dimostrato, e potenzialmente non rispettato, il requisito dell’attività prevalente da parte di Plures.

Criticità rilevate e richieste all’AIT

In conclusione, l’AGCM individua tre criticità che richiedono ulteriori verifiche da parte degli enti interessati:

• le modalità di esercizio del controllo analogo congiunto a cascata sono ancora generiche; occorre tutelare il controllo effettivo dei Comuni affidanti, escludere l’influenza determinante dei soci non affidanti e verificare la compatibilità delle loro partecipazioni con l’art. 4, comma 2, del TUSPP;
• Plures, in quanto società intermedia, non sembra rispettare il requisito dell’attività prevalente, considerata la rilevante quota di ricavi del gruppo proveniente da settori a mercato, in particolare dalla vendita di energia elettrica e gas;
• la Relazione in house predisposta ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022 è carente e generica sia nella comparazione tra i modelli gestionali sia nella verifica dei requisiti dell’affidamento in house.

L’Autorità invita l’AIT a tenere conto delle osservazioni e a intervenire per rimuovere le criticità prima dell’affidamento trentennale. Qualora l’operazione fosse ridefinita, ad esempio modificando il ruolo di Plures nell’architettura societaria, l’AIT dovrebbe svolgere una nuova comparazione tra le forme di gestione alternative e predisporre una nuova relazione ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022. L’AIT è invitata a comunicare all’AGCM, entro trenta giorni dalla ricezione della segnalazione, le iniziative adottate.