Sentenza n. 7962/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la sentenza del TAR Lazio n. 543/2025, che aveva respinto il ricorso contro la nota ministeriale. Con un unico motivo d’appello ha dedotto error in iudicando e violazione o falsa applicazione degli artt. 3, 6 e 14 del d.lgs. 135/2022 e dell’art. 14, comma 2, lettere a), b), n), o), p) e q), della legge 53/2021, oltre a difetto assoluto di motivazione. Ha sostenuto che il divieto di riproduzione dell’art. 3 è assoluto e si applica a tutti gli animali presenti in Italia, indipendentemente dal momento in cui vi siano stati introdotti; l’interpretazione ministeriale, priva di base testuale, consentirebbe invece la riproduzione senza limiti degli esemplari già presenti, svuotando la norma. Ha inoltre invocato i principi di precauzione e prevenzione dell’art. 191 TFUE e le sanzioni penali previste a presidio dei divieti. I Ministeri hanno eccepito in via preliminare il difetto di interesse, per l’esaurimento degli effetti della nota e per la sua natura interpretativa e non lesiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha prescisso dall’esame delle eccezioni preliminari e ha respinto nel merito l’unico motivo d’appello, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 3 del d.lgs. 135/2022 non abbia efficacia retroattiva: in mancanza di una previsione espressa, il divieto di riproduzione riguarda gli esemplari prelevati dal loro ambiente naturale dopo l’entrata in vigore del decreto. La lettura sistematica degli artt. 3, 6 e 7 evidenzia una disciplina transitoria progressiva: gli esemplari acquisiti legittimamente entro i termini previsti possono essere detenuti, a condizione che ne sia impedita la riproduzione e la fuga; le scorte commerciali possono essere commercializzate entro il termine stabilito. Ne deriva che non è configurabile un divieto di riproduzione per gli esemplari già presenti sul territorio nazionale il 27 settembre 2022. Anche la finalità di prevenzione delle zoonosi è coerente con tale interpretazione, poiché la riproduzione di animali già legittimamente presenti non determina gli stessi rischi dell’importazione, mentre identificazione e controlli degli animali presenti sono disciplinati dai d.lgs. 134 e 136/2022. Il quadro unionale non impone un divieto indifferenziato e non comporta profili di contrasto tali da giustificare la disapplicazione della normativa nazionale. Spese integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 135/2022

  La littera legis della disposizione in esame trova applicazione per l’avvenire in conformità con l’art. 11 delle preleggi (“la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”), indi il discusso divieto non può che concernere i soli esemplari di specie selvatiche ed esotiche che siano stati prelevati dal loro ambiente naturale in un momento successivo all’entrata in vigore del predetto decreto.

  Il divieto di riproduzione previsto dall’art. 3 opera per il futuro e riguarda gli esemplari prelevati dal loro ambiente naturale dopo l’entrata in vigore del decreto, non quelli già presenti in Italia.

• art. 6 d.lgs. 135/2022

  Si evince una chiara scansione diacronica con cui il legislatore gradua temporalmente la portata dei divieti in considerazione della carica di pericolosità delle condotte vietate: l’importazione, quale condotta nevralgica rispetto al rischio di focolai di zoonosi, non beneficia di alcuna deroga e incappa nel divieto assoluto imposto dall’articolo 3 sin dal momento della sua entrata in vigore - il 27 settembre 2022; la detenzione gode, invece, di un regime derogatorio che si esplica in due direzioni a seconda della consistenza di esemplari in esame, giacché il detentore di scorte commerciali di specie selvatiche ed esotiche acquistate in conformità con la normativa vigente entro il 27 settembre 2022 è facoltizzato alla successiva commercializzazione entro l’anno successivo (27 settembre 2023), mentre il detentore di singoli esemplari acquisiti a qualsiasi titolo in conformità alla normativa vigente entro il 27 settembre 2023 può proseguire a detenerli fino alla loro morte naturale a condizione di inibirne la riproduzione e impedirne la fuga.

  La deroga transitoria consente la detenzione fino alla morte naturale degli esemplari acquisiti legittimamente entro il termine fissato, subordinandola all’impossibilità di riproduzione e fuga; la disciplina concorre a delineare la portata temporalmente progressiva dei divieti.

• art. 7 d.lgs. 135/2022

  Si evince una chiara scansione diacronica con cui il legislatore gradua temporalmente la portata dei divieti in considerazione della carica di pericolosità delle condotte vietate: l’importazione, quale condotta nevralgica rispetto al rischio di focolai di zoonosi, non beneficia di alcuna deroga e incappa nel divieto assoluto imposto dall’articolo 3 sin dal momento della sua entrata in vigore - il 27 settembre 2022; la detenzione gode, invece, di un regime derogatorio che si esplica in due direzioni a seconda della consistenza di esemplari in esame, giacché il detentore di scorte commerciali di specie selvatiche ed esotiche acquistate in conformità con la normativa vigente entro il 27 settembre 2022 è facoltizzato alla successiva commercializzazione entro l’anno successivo (27 settembre 2023), mentre il detentore di singoli esemplari acquisiti a qualsiasi titolo in conformità alla normativa vigente entro il 27 settembre 2023 può proseguire a detenerli fino alla loro morte naturale a condizione di inibirne la riproduzione e impedirne la fuga.

  La disciplina consente ai detentori di scorte commerciali legittimamente acquisite entro l’entrata in vigore del decreto di commercializzarle nel successivo periodo transitorio, secondo una progressiva attuazione dei divieti.

• art. 11 preleggi

  L’eventuale proiezione retroattiva del divieto, come propugnata da LAV, non potrebbe prescindere da una puntuale previsione normativa che deroghi alla disposizione generale di cui all’art. 11 Preleggi.

  La retroattività del divieto richiederebbe una specifica disposizione derogatoria; in sua assenza, si applica il principio generale di irretroattività.

• art. 1 d.lgs. 135/2022

  Se la ratio legis che permea l’intero corpus normativo è rappresentata dal contrasto del rischio di zoonosi a tutela della salute umana e animale, la riproduzione di esemplari già legittimamente presenti in Italia non ingenera gli stessi pericoli delle condotte di importazione e, comunque, la prevenzione e la gestione del rischio sanitario con riferimento agli animali presenti sul territorio nazionale ricadono nell’ambito di applicazione dei decreti legislativi n. 134 e 136 del 2022 in materia di identificazione e controlli, pure adottati in attuazione del medesimo Regolamento UE 2016/429.

  La finalità di prevenzione delle zoonosi sostiene la distinzione tra animali importati dopo l’entrata in vigore della disciplina e animali già legittimamente presenti, per i quali identificazione e controlli sono regolati da altre disposizioni.

• art. 14, comma 2, lettera q), legge 53/2021

  Di contro, la disposizione normativa della cui ermeneusi si controverte in questa sede è stata introdotta nell’ordinamento nazionale in attuazione di un preciso criterio di delega inserito nel corso della discussione parlamentare – l’art. 14, co. 2 lett. q) legge n. 53/2021 – con cui si è prefigurata la definizione di ulteriori misure restrittive al commercio di animali, affiancate da un sistema sanzionatorio adeguato ed efficace, tra cui lo specifico divieto all’importazione, alla conservazione e al commercio di fauna selvatica ed esotica, anche al fine di ridurre il rischio di focolai di zoonosi, nonché l’introduzione di norme penali volte a punire il commercio di specie protette.

  La legge delega autorizza l’introduzione di misure nazionali più restrittive, ma non impone un divieto retroattivo di riproduzione degli animali già presenti sul territorio.

• artt. 229 ss., 244 ss. e 269 regolamento (UE) 2016/429

  Il regolamento (UE) 2016/429 e il regolamento delegato (UE) 2020/692 non stabiliscono un divieto indifferenziato di importazione, detenzione, riproduzione e commercializzazione di animali di specie esotiche o selvatiche, bensì si limitano a dettare prescrizioni restrittive all’ingresso nell’Unione degli animali secondo un sistema di elenchi per paese terzo/ territorio e per specie/categorie di animali (art. 229 ss. e art. 244 ss. Reg. 2016/429) facoltizzando gli Stati membri all’adozione di misure più rigorose (art. 269 Reg. 2016/429).

  Il regolamento europeo disciplina restrizioni all’ingresso nell’Unione secondo elenchi e consente agli Stati membri di adottare misure più rigorose, ma non prescrive il divieto indifferenziato sostenuto dall’appellante.

Massime di principio

• In mancanza di un’espressa previsione derogatoria, il divieto stabilito da una norma si applica per il futuro secondo il principio di irretroattività: il divieto di riproduzione previsto dall’art. 3 del d.lgs. 135/2022 riguarda gli esemplari di specie selvatiche ed esotiche prelevati dal loro ambiente naturale dopo l’entrata in vigore della disposizione e non quelli già presenti sul territorio nazionale.
• La portata temporale di divieti relativi a importazione, detenzione, commercializzazione e riproduzione va ricostruita in modo sistematico considerando le disposizioni transitorie e derogatorie che regolano le diverse condotte e categorie di esemplari.
• La finalità di prevenzione delle zoonosi non comporta, di per sé, l’estensione retroattiva del divieto di riproduzione agli animali già legittimamente presenti: la disciplina va letta distinguendo il rischio connesso all’importazione dalla gestione sanitaria degli esemplari già sul territorio, regolata anche da specifiche norme di identificazione e controllo.
• Quando il diritto dell’Unione consente agli Stati membri di adottare misure nazionali più rigorose senza imporre una disciplina incompatibile, non sussiste per ciò solo un contrasto che giustifichi la disapplicazione della norma nazionale.

Come è indicizzato