Sentenza n. 7929/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La titolare dell’unica farmacia allora esistente nel Comune aveva impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 73 del 27 novembre 2024, con cui era stata approvata la revisione biennale della pianta organica, istituita una seconda sede farmaceutica nel centro del capoluogo ed esercitata la prelazione comunale, nonché, per quanto occorrente, gli atti di avvio del procedimento. La nuova farmacia era prevista in un immobile comunale a circa 200 metri dalla farmacia esistente; il Comune intendeva inoltre collocarvi un servizio di medicina di gruppo e dichiarava di voler generare entrate per finanziare altri servizi. ASL e Ordine dei Farmacisti avevano espresso parere favorevole all’istituzione della seconda sede, ma suggerito di localizzarla nella frazione di Caprara, dove operava un dispensario, e non nel centro del paese. Il TAR aveva accolto il ricorso per carenza di approfondimento istruttorio sui bisogni effettivi della collettività e sulla distribuzione territoriale del servizio, e per estraneità delle finalità economiche comunali ai criteri legali. In appello il Comune ha dedotto: 1) violazione degli artt. 1 e 2 della l. 475/1968 e omessa o errata considerazione delle ragioni della deliberazione, sostenendo che ricorrevano il criterio demografico e quello dell’equa distribuzione e accessibilità; 2) erroneità delle valutazioni del TAR e indebita invasione della discrezionalità comunale, affermando che la seconda farmacia avrebbe ampliato l’accesso al servizio e favorito la sinergia con altri servizi sanitari; ha inoltre sostenuto che il dispensario di Caprara era sufficiente e poteva essere mantenuto; 3) contestazione della parte della sentenza che aveva recepito le argomentazioni della ricorrente in primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento della deliberazione comunale. Il primo motivo è infondato: il TAR aveva correttamente rilevato che l’istruttoria e la motivazione non valutavano i bisogni concreti della collettività, le diverse necessità di fruizione nelle zone del territorio né i fattori ambientali, topografici e di viabilità. L’affermazione di voler migliorare la capillarità era apodittica e priva di supporto tecnico; inoltre, la scelta del locale era stata compiuta prima dell’istituzione della sede e prima dell’acquisizione dei pareri sulla localizzazione, mentre gli atti indicavano come obiettivo anche la produzione di un vantaggio economico per il Comune. Il secondo motivo è infondato: la discrezionalità comunale deve essere esercitata entro i criteri della l. 475/1968, diretti ad agevolare l’accesso al servizio farmaceutico mediante un’equa distribuzione territoriale, e non può essere utilizzata per perseguire l’obiettivo estraneo di corredare un poliambulatorio di una farmacia capace di sfruttarne l’indotto. La localizzazione nel centro, a ridosso della farmacia esistente, non risultava giustificata da esigenze di capillarità; il dispensario di Caprara, presidio suppletivo rispetto alla farmacia, non poteva essere mantenuto strumentalmente per giustificare quella localizzazione, in contrasto con l’equa distribuzione. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 2 e 3, l. 475/1968

  Orbene, ai sensi del citato art. 2, comma 1, Legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico) i principi regolatori dell’istituzione di nuove farmacie territoriali e della loro localizzazione sono enucleati sia sul parametro demografico sia, previo parere dell’Azienda sanitaria e dell’Ordine dei Farmacisti, sui criteri da osservare nella pianificazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico.

  Il criterio demografico disciplina la possibilità numerica di istituire nuove sedi, ma la legittimità della localizzazione richiede anche la valutazione dei criteri territoriali di pianificazione del servizio.

• art. 2, comma 1, l. 475/1968

  Scopo della legge è, infatti, agevolare l’accesso al servizio farmaceutico attraverso la equa distribuzione delle farmacie sul territorio e non anche far perseguire al Comune altri obiettivi come, nel caso di specie, corredare il programmato poliambulatorio di una farmacia propria, in grado di sfruttarne l’indotto.

  La pianificazione comunale deve perseguire l’accessibilità e l’equa distribuzione territoriale delle farmacie; non può essere orientata a finalità estranee, quali il vantaggio economico dell’ente o il sostegno all’indotto di un poliambulatorio.

• art. 9 l. 362/1991

  Rileva il Collegio che quanto rilevato dal Tar trova piena corrispondenza negli atti impugnati, avendo la Giunta comunale di Campegine proceduto all’istituzione di una seconda sede farmaceutica, individuandone la localizzazione nel centro del capoluogo, ed esercitando la “prelazione” prevista dall’art. 9 della L. n. 362/91, allo scopo dichiarato di istituire “… un servizio pubblico “in attivo”, capace di produrre entrate per il bilancio comunale che potranno finanziare ulteriori servizi pubblici per i cittadini e qualificare, in termini quali/quantitativi, i servizi attuali” (così la d.G.C. n.10/2024).

  La prelazione comunale è menzionata nel contesto della decisione, ma il suo esercizio non sottrae l’istituzione e la localizzazione della sede ai criteri di equa distribuzione e accessibilità previsti dalla disciplina del servizio farmaceutico.

Massime di principio

• Il criterio demografico può consentire l’istituzione di una nuova farmacia, ma non determina da solo la legittimità della sua localizzazione: la pianificazione deve valutare i bisogni effettivi della collettività e i fattori territoriali rilevanti per l’accessibilità e l’equa distribuzione del servizio.
• La scelta della zona in cui collocare una nuova farmacia deve essere sostenuta da un’istruttoria e da una motivazione concrete; il generico richiamo alla maggiore capillarità, privo di elementi tecnici o fattuali sulle esigenze di copertura, non è sufficiente.
• Il Comune non può esercitare il potere di istituire e localizzare farmacie per perseguire finalità estranee all’equa distribuzione e all’accessibilità del servizio farmaceutico, quali il vantaggio economico dell’ente o il sostegno all’indotto di un poliambulatorio.
• Il dispensario farmaceutico ha funzione suppletiva rispetto alle farmacie e non può essere mantenuto strumentalmente per giustificare una localizzazione della nuova farmacia non coerente con l’equa distribuzione territoriale.

Come è indicizzato