Circolare INAIL n. 11 del 24 gennaio 2000

Attività di recupero dei crediti e riforma della riscossione mediante ruolo

La circolare inquadra il nuovo sistema di riscossione coattiva introdotto dalla riforma del 1998-1999 e ne descrive l’impatto operativo sull’INAIL, con particolare riferimento ai crediti per premi, sanzioni e somme aggiuntive. Il documento chiarisce le regole di iscrizione a ruolo, le modalità di formazione e consegna dei ruoli, i termini per la notifica delle cartelle, i poteri del concessionario, nonché gli obblighi di controllo, riversamento e rendicontazione.

Quadro normativo e ambito della riforma

La riforma discende dalla legge n. 337 del 28 settembre 1998 e dai decreti legislativi attuativi n. 37/1999, n. 46/1999, n. 112/1999 e n. 326/1999, che hanno riscritto la disciplina del D.P.R. n. 602/1973 e del D.P.R. n. 43/1988. L’entrata in vigore della nuova disciplina è avvenuta il 1° ottobre 1999, con ritardo rispetto al termine originariamente previsto del 1° luglio 1999. Da tale momento l’Istituto è tenuto a utilizzare il ruolo come strumento ordinario di riscossione coattiva per i crediti pubblicistici indicati dalla norma.

Sono espressamente richiamate, tra le entrate da riscuotere tramite ruolo, quelle degli enti pubblici previdenziali. La circolare segnala inoltre che, salvo le ipotesi transitorie, vengono meno gli strumenti precedentemente utilizzati per l’esazione diretta, come attestati di credito, ordinanze-ingiunzioni e ingiunzioni fiscali, che non conservano più validità per il recupero coattivo delle entrate di natura pubblicistica.

Crediti iscrivibili a ruolo e requisiti della pretesa

Ai sensi dell’articolo 24 del decreto legislativo n. 46/1999, come modificato dal decreto legislativo n. 326/1999, devono essere iscritti a ruolo i crediti per premi non versati nei termini di legge o dovuti in base ad accertamenti degli uffici, unitamente alle sanzioni e alle somme aggiuntive calcolate fino alla data di consegna del ruolo, al netto dei pagamenti spontaneamente effettuati dal debitore. Il ruolo acquista natura di titolo esecutivo con il visto dell’ente impositore, cioè con la firma, anche digitale, del dirigente della Sede che gestisce il rapporto assicurativo.

L’iscrivibilità presuppone che il credito sia certo, liquido ed esigibile. La circolare richiama in particolare le rate e le regolazioni derivanti dall’articolo 28, comma 8, per le quali l’Istituto procede prima con la lettera di sollecito al datore di lavoro e, in caso di mancata risposta, con gli accertamenti ispettivi. Sono altresì iscritti a ruolo le sanzioni amministrative ex lege n. 689/1981 e le sanzioni civili, calcolate dall’Istituto fino alla consegna del ruolo al concessionario e, per il periodo successivo, dal concessionario stesso sulla base delle comunicazioni ricevute.

La regola generale impone che tutti i titoli, salvo quelli di importo inferiore a lire 20.000, siano iscritti in ruoli resi esecutivi entro il 31 dicembre dell’anno successivo al termine fissato per il versamento o, per gli accertamenti d’ufficio, entro il 31 dicembre dell’anno successivo alla notifica del provvedimento. Il termine di decadenza non è interrotto né rinnovabile con atti successivi. Per i crediti sorti prima del 1° luglio 1999, ma non ancora portati a pignoramento o non più perseguibili con gli strumenti previgenti, continuano ad applicarsi i termini prescrizionali ordinari.

Avviso bonario, contestazioni e rateazione

Prima dell’iscrizione a ruolo, per i titoli pregressi, l’ente può richiedere il pagamento mediante avviso bonario. Tuttavia, poiché per le sanzioni amministrative l’Istituto continua a notificare la contestazione di violazione, la circolare ritiene che tale atto, unitamente alla diffida ad adempiere, possa assorbire l’avviso bonario.

L’iscrizione a ruolo non viene effettuata se il debitore paga entro 30 giorni dalla ricezione della contestazione. Nello stesso termine può essere presentata domanda di rateazione: in tal caso la richiesta è definita ai sensi della legge n. 389/1989 e si procede all’iscrizione a ruolo delle sole rate dovute, con detrazione dell’acconto versato. Per le istanze di rateazione presentate prima dell’iscrizione a ruolo la circolare rinvia a successive indicazioni operative.

Formazione del ruolo e attività delle strutture

Il decreto ministeriale n. 321 del 3 settembre 1999 disciplina il contenuto del ruolo, le procedure di formazione e le modalità di intervento del Consorzio Nazionale Concessionari. Ogni ruolo è identificato da un numero univoco nazionale ed è composto da un prospetto e da un elenco contenente i dati dell’ente creditore, della specie del ruolo, del contribuente, del codice dell’ambito del concessionario, del periodo di riferimento, degli importi e delle rate. È considerato essenziale il domicilio fiscale del contribuente, senza il quale non è possibile individuare l’ambito e quindi il concessionario competente.

La circolare descrive il flusso operativo transitorio: le Unità operative aggiornano le posizioni contabili e anagrafiche, selezionano i titoli ingiungibili e trasmettono i dati al Centro; la D.C.S.I.T. verifica la congruità, esclude gli eventuali scarti e forma le minute; il C.N.C. informatizza i ruoli e li restituisce agli enti creditori; i dirigenti delle Unità rendono esecutivo il ruolo entro 10 giorni dalla restituzione e lo trasmettono al concessionario. La consegna si considera effettuata, a seconda del periodo di trasmissione, il giorno 25 del mese o il giorno 10 del mese successivo.

Cartella di pagamento e notifica

Il concessionario deve notificare la cartella di pagamento entro l’ultimo giorno del quarto mese successivo alla consegna del ruolo; il termine si riduce al secondo mese se la somma è stata rateizzata su richiesta del debitore. La cartella contiene anche l’intimazione a pagare entro 60 giorni dalla notifica, con l’avvertimento che, in caso di mancato pagamento, si procederà all’esecuzione forzata.

La riforma consente inoltre di unificare in una sola cartella, in formato A4, i dati relativi a ruoli verso più enti, quando il medesimo contribuente risulti iscritto in ruoli affidati nello stesso periodo da enti diversi. La cartella contiene un frontespizio riepilogativo e uno o più riquadri con gli elementi dell’iscrizione a ruolo, le istruzioni per il pagamento e le avvertenze sulle modalità e sui termini di impugnazione per ciascun ente impositore.

Pagamento delle somme e rateazione dei ruoli già esecutivi

Il pagamento può avvenire presso l’ufficiale della riscossione o gli sportelli del concessionario, presso banche o uffici postali tramite il bollettino premarcato allegato alla cartella, all’estero mediante bonifico sul conto indicato nella cartella, oppure con carta Pagobancomat nei limiti autorizzati dalla banca emittente.

L’INAIL può concedere la rateazione delle somme già iscritte a ruolo ai sensi della legge n. 389/1989, purché la richiesta sia presentata prima dell’inizio dell’esecuzione forzata, identificata dal pignoramento. In tale ipotesi la Sede competente trasmette con sollecitudine al concessionario il piano di frazionamento, in modo da aggiornare le scadenze delle singole rate senza necessità di formare un nuovo ruolo.

Esecuzione forzata

La circolare evidenzia che la riforma amplia sensibilmente i poteri del concessionario nella fase esecutiva. L’agente della riscossione può agire in via autonoma, con strumenti propri e con procedure più rapide rispetto al rito ordinario civile. Tra le principali regole richiamate figurano:

• il termine di 60 giorni dalla notifica della cartella per l’inizio dell’esecuzione;
• la surroga del concessionario ad altri creditori in procedimenti già iniziati, fino all’aggiudicazione e secondo l’ordine dei privilegi;
• la cessazione di efficacia del pignoramento dopo 120 giorni;
• il pignoramento di fitti o pigioni;
• il pignoramento immobiliare autonomo per crediti superiori a tre milioni;
• la possibilità di iscrivere ipoteca sugli immobili per un valore pari al doppio delle somme iscritte a ruolo;
• la disciplina del terzo e del quarto incanto, con estinzione del processo in caso di esito negativo secondo le condizioni indicate dall’articolo 30 del decreto legislativo n. 46/1999.

Procedure concorsuali

Per i debitori soggetti a fallimento o liquidazione coatta amministrativa non è più prevista la facoltà del concessionario di promuovere o proseguire azioni individuali. Egli interviene nella procedura concorsuale come qualsiasi altro creditore, con il supporto dei privilegi di legge. L’articolo 33 del decreto legislativo n. 112/1999 stabilisce che, relativamente ai debitori sottoposti a procedure concorsuali, l’ente creditore iscrive a ruolo straordinario il credito e il concessionario provvede all’insinuazione nella procedura.

Sgravi, sospensioni e rapporti con il concessionario

Resta ferma la facoltà dell’ente di adottare provvedimenti di sgravio o di sospensione da comunicare al concessionario. Lo sgravio può essere totale o parziale e può essere disposto d’ufficio o su istanza del debitore quando sia dimostrata l’inesistenza della pretesa, in tutto o in parte. La sospensione della riscossione può essere adottata quando occorrono ulteriori accertamenti sulla debenza, quando il debitore ha presentato istanza di rateazione prima dell’esecuzione forzata o in presenza di un gravame amministrativo.

La circolare osserva che un aggiornamento tempestivo delle situazioni contributive riduce il ricorso agli sgravi e i costi connessi, poiché l’Istituto deve rimborsare al concessionario le spese di recupero sostenute fino alla comunicazione dello sgravio.

Compensi del concessionario, riversamenti e controlli contabili

Il decreto n. 112/1999 disciplina anche la remunerazione del servizio di riscossione. È previsto un aggio base, determinato tenendo conto del costo del sistema, della situazione socio-economica dell’ambito e della distanza temporale tra l’insorgenza del credito e la sua riscossione; sono inoltre possibili aumenti in relazione ai risultati conseguiti e anticipazioni fissate con decreto ministeriale. L’aggio base a carico dei contribuenti non può superare il 3%.

Il concessionario ha diritto al rimborso delle spese esecutive secondo una tabella ministeriale: tali spese sono a carico dell’ente nei casi di sgravio o inesigibilità e a carico del debitore negli altri casi. Egli deve inoltre riversare le somme riscosse all’ente creditore entro il decimo giorno successivo alla riscossione, con decorrenza dal giorno successivo alla fine di ogni decade mensile. Il ritardo comporta interessi legali a favore dell’Istituto e una sanzione amministrativa pecuniaria, graduata in funzione della tempestività dell’adempimento successivo.

Sul piano contabile, il concessionario deve rendere la contabilità delle riscossioni e conservare le posizioni dei singoli contribuenti secondo le modalità e i termini fissati dal decreto del 17 settembre 1999. Entro 10 giorni dalla fine di ogni bimestre deve essere resa la contabilità amministrativa alla Ragioneria provinciale dello Stato e all’ufficio finanziario competente per ambito. L’ufficio verifica la regolarità delle operazioni e restituisce uno degli esemplari vistato, se non vi sono rilievi.

Obblighi informativi, discarico e controllo delle inesigibilità

Entro la fine di ogni mese il concessionario trasmette telematicamente alla D.C.S.I.T., tramite il C.N.C., informazioni sulla presa in carico dei ruoli, sullo stato della riscossione, sui provvedimenti di sospensione, sui discarichi, sugli sgravi e sulle rateazioni. Tali flussi, unitamente alla documentazione cartacea conservata dal concessionario fino al discarico delle quote, consentono all’Istituto un controllo puntuale dell’andamento della riscossione.

Il discarico per inesigibilità richiede l’invio della relativa comunicazione da parte del concessionario e il controllo dell’ente creditore. La perdita del diritto al discarico si verifica, tra l’altro, in caso di:

• mancata notifica della cartella entro l’ottavo mese successivo alla consegna del ruolo, se imputabile al concessionario;
• mancata comunicazione annuale sullo stato delle procedure;
• mancata presentazione, entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, della comunicazione di inesigibilità;
• mancato esperimento dell’azione esecutiva su tutti i beni risultanti dal sistema informativo del Ministero delle Finanze;
• mancata riscossione imputabile al concessionario;
• mancata consegna, entro 30 giorni, della documentazione richiesta dall’ente per il controllo.

Se il controllo evidenzia irregolarità, l’ufficio notifica un atto al concessionario, che può presentare osservazioni entro 30 giorni; poi il discarico viene ammesso o negato con provvedimento definitivo. In caso di diniego, il concessionario deve versare all’ente, entro 10 giorni, l’importo iscritto a ruolo maggiorato degli interessi legali e delle spese già rimborsate; contro il diniego è ammesso ricorso alla Corte dei Conti entro 90 giorni. Dopo il discarico, se emergono nuovi elementi reddituali o patrimoniali riferibili allo stesso soggetto, l’ufficio può reiscrivere a ruolo le somme discaricate.

Regime transitorio e definizione automatica delle domande di rimborso e discarico

Per le pratiche non definite alla data del 1° luglio 1999 valgono disposizioni transitorie specifiche. Le domande di rimborso o discarico già giacenti continuano a essere esaminate secondo la normativa previgente, salvo la definizione automatica prevista per determinate quote. In particolare, per i casi in cui alla data del 1° luglio la Sede non abbia ancora apposto il visto sul verbale di pignoramento, il concessionario procede, se non ha presentato domanda di rimborso o discarico, acquisendo informazioni all’Anagrafe Tributaria; se non risultano beni da pignorare, può presentare domanda di rimborso o discarico, che resta comunque soggetta alla precedente disciplina. Se invece emergono ulteriori possibilità esecutive, prosegue l’azione secondo le nuove norme.

Per lo smaltimento dell’arretrato, le Sedi devono esaminare prioritariamente i casi con visto già apposto sul verbale di pignoramento e con domanda di discarico presentata dopo il 31 dicembre 1997 o, per quote non superiori a lire 500.000, anche in epoca precedente, applicando la vecchia normativa e verificando con attenzione il rispetto dei termini e delle altre cause di perdita del diritto al discarico.

L’articolo 60 del decreto legislativo n. 112/1999 ha inoltre introdotto una definizione automatica delle quote non superiori a 500 milioni di lire contenute in domande presentate prima del 31 dicembre 1997 e non ancora esaminate. I concessionari hanno presentato apposita richiesta entro il 31 luglio 1999 e la definizione automatica deve essere completata entro il 31 maggio 2000.

Contenzioso e crediti ceduti o cartolarizzati

Prima della notifica della cartella restano ferme le possibilità di ricorso amministrativo del datore di lavoro contro i provvedimenti dell’Istituto. Se il gravame amministrativo è pendente, l’iscrizione a ruolo avviene dopo la decisione dell’organo competente e, comunque, entro i termini di decadenza. Dopo l’iscrizione, l’ente può sospendere la riscossione con provvedimento motivato, notificato sia al concessionario sia al contribuente.

Contro l’iscrizione a ruolo il contribuente può proporre opposizione soltanto al giudice del lavoro entro 40 giorni dalla notifica della cartella. Nei giudizi relativi alla pretesa contributiva si applicano gli articoli 442 e seguenti c.p.c. Inoltre, nelle liti promosse contro il concessionario che non riguardino esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, questi deve chiamare in causa l’ente creditore; in mancanza, risponde della lite. La Sede deve quindi intervenire per provare, sulla base della documentazione agli atti, l’esistenza e l’ammontare del credito iscritto a ruolo.

Infine, la circolare richiama l’articolo 36 della legge finanziaria 2000 in materia di cartolarizzazione dei crediti contributivi INAIL, precisando che anche i crediti ceduti devono essere perseguiti con azioni coattive da seguire con massima puntualità fino al recupero. Per gli aspetti non modificati, resta il rinvio alla precedente circolare n. 44 del 3 luglio 1991, in attesa dei decreti ministeriali attuativi previsti dalla nuova disciplina.